Ο βαθμός αυτονομίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής από τα κράτη μέλη της ΕΕ, καθώς και της επιρροής της στην όποια ενιαία πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης σε διάφορους τομείς είναι αμφισβητούμενος, παρά το γεγονός ότι με βάση τις Ευρωπαϊκές Συνθήκες αποτελεί τον πολιτικά ανεξάρτητο εκτελεστικό της βραχίονα. Ανεξάρτητα πάντως από την απάντηση σ’ αυτό το ερώτημα, που εξαρτάται βέβαια και από τον/την πρόεδρο της Επιτροπής (άλλα τα μάτια του Ντελόρ, κι άλλα του Γιούνκερ και της φον ντερ Λάιεν), το έργο της Επιτροπής αποτυπώνει την ισορροπία δυνάμεων στο εσωτερικό της Ένωσης σε όλο το φάσμα των πολιτικών της. Σήμερα και την επόμενη εβδομάδα, παρουσιάζουμε στις Ιδέες μια πολύ ενδιαφέρουσα συνοπτική μελέτη που αναφέρεται στη γεωπολιτική στροφή της ενεργειακής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, μετά την πανδημία και κυρίως μετά τον πόλεμο στην Ουκρανία, η οποία δημοσιεύτηκε στο Ενημερωτικό Έγγραφο (Briefing Document), αριθμός 362, του Φινλανδικού Ινστιτούτου Διεθνών Υποθέσεων-FIIA (www.fiia.fi/en/publication/europes-policies-for-a-green-transition). Συγγραφέας του κειμένου είναι ο Μάρκο Σίντι (Marco Siddi), ανώτατο ερευνητικό στέλεχος του FIIA, και επίκουρος καθηγητής στα Πανεπιστήμια του Ελσίνκι (Παγκόσμια Πολιτική) και του Τάμπερε.
Χ. Γο.
.jpg)
Στην πρώτη της συνέντευξη Τύπου ως πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τον Νοέμβριο του 2019, η Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν είχε δηλώσει ότι θα ηγηθεί μιας «γεωπολιτικής Επιτροπής». Σύμφωνα με την ίδια, αυτό σήμαινε ότι η ΕΕ θα γινόταν «υπέρμαχος του πολυπολισμού». Ταυτόχρονα, είχε υποστηρίξει ότι η ΕΕ θα έπρεπε να «επενδύσει σε συμμαχίες και συνασπισμούς για να προωθήσει τις αξίες [της]», να «προωθήσει και να προστατεύσει τα συμφέροντα της Ευρώπης, διασφαλίζοντας το ανοικτό και δίκαιο εμπόριο» και να «ενισχύσει [τους] εταίρους της με τη βοήθεια συνεργασιών». Βασικοί πυλώνες της προτεινόμενης στρατηγικής ήταν η τεχνολογική κυριαρχία της ΕΕ και ο πρωταγωνιστικός ρόλος της στις δράσεις για το κλίμα. Η γεωπολιτική ατζέντα της φον ντερ Λάιεν ήταν η απάντηση στον κατ’ αυτήν «ταραγμένο κόσμο, στον οποίο η μόνη γλώσσα που μιλούν πολλές δυνάμεις, είναι αυτή της αντιπαράθεσης και του μονοπολισμού». Τρεισήμισι χρόνια αργότερα –μετά από μια πανδημία, την επίθεση της Ρωσίας στην Ουκρανία, τον αυξανόμενο ανταγωνισμό Ηνωμένων Πολιτειών-Κίνας, μια κρίση ενεργειακού εφοδιασμού και διάφορες καταστάσεις έκτακτης ανάγκης που σχετίζονται με τη συνεχιζόμενη κλιματική κρίση– οι προκλήσεις που αντιμετωπίζει η Ένωση έχουν επιδεινωθεί.
Καθώς πλησιάζουμε στην τελική φάση της θητείας της φον ντερ Λάιεν, μπορούμε να αξιολογήσουμε τη γεωπολιτική στροφή της Επιτροπής. Το παρόν άρθρο επιχειρεί να το κάνει αυτό με βάση τη μελέτη των κυριότερων κειμένων πολιτικής της Επιτροπής που αφορούν την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία, τα οποία καλύπτουν την περίοδο από τον Δεκέμβριο του 2019 έως τον Μάρτιο του 2023. Αυτό που προκύπτει από τη συγκεκριμένη μελέτη είναι ότι, κατά την διάρκεια της εν λόγω χρονικής περιόδου, οι πολιτικές προτεραιότητες της ΕΕ μετατοπίστηκαν σταδιακά από την εστίαση στην ευρεία πολυμερή συνεργασία και την ανοικτή στρατηγική αυτονομία σε πιο αυστηρά προσδιορισμένες στρατηγικές εταιρικές σχέσεις με «ομοφρονούσες» δυτικές και γειτονικές χώρες. Ο πόλεμος στην Ουκρανία, το 2022, αποτέλεσε έναν ισχυρό καταλύτη της συγκεκριμένης μετατόπισης.
Η εστίαση στα έγγραφα που αφορούν την Πράσινη Συμφωνία είναι ιδιαίτερα κατατοπιστική λόγω της σχεδόν πλήρους ολοκλήρωσης του σχεδίου σ' αυτόν τον τομέα πολιτικής, το οποίο καλύπτει τα πάντα, από την ενέργεια μέχρι τη βιομηχανική στρατηγική και τις εξωτερικές σχέσεις. Επιπλέον, η Πράσινη Συμφωνία και η ενεργειακή μετάβαση συνιστούν έναν από τους τομείς πολιτικής στους οποίους η Επιτροπή υπό την προεδρία της φον ντερ Λάιεν ανέπτυξε έντονη δραστηριότητα. Στα κείμενα που εξετάστηκαν περιλαμβάνονται οι Ανακοινώσεις της Επιτροπής, που αφορούν την Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία (2019) και την Ανθεκτικότητα σε σχέση με τις Κρίσιμες Πρώτες Ύλες1 (2020), η Στρατηγική της ΕΕ για το Υδρογόνο (2020), η Παγκόσμια Πύλη (2021), το σχέδιο REPowerEU (2022), η Εξωτερική Ενεργειακή Στρατηγική (2022), η Στρατηγική για την Ηλιακή Ενέργεια (2022) και το Βιομηχανικό Σχέδιο για την Πράσινη Συμφωνία (2023). Αν και η Επιτροπή εξέδωσε και άλλα σημαντικά κείμενα που αναφέρονται στην Πράσινη Συμφωνία, σ’ αυτό το άρθρο δίνουμε έμφαση σε εκείνα που συνδέονται περισσότερο με την εξωτερική πολιτική της ΕΕ. Η μελέτη αυτών των κειμένων μας βοηθά στην απάντηση του ερωτήματος κατά πόσον η πολιτική της Επιτροπής έχει πραγματικά μετατραπεί σε «γεωπολιτική». Επίσης, το χρονικό διάστημα που επιλέχθηκε είναι το καταλληλότερο για την παρακολούθηση του τρόπου με τον οποίο η ρητορική και οι πολιτικές προτεραιότητες της Επιτροπής μεταβλήθηκαν με την πάροδο του χρόνου, ως απάντηση στις αυξανόμενες πολλαπλές κρίσεις.
Ο ορισμός της «γεωπολιτικής» στον τομέα της ενεργειακής πολιτικής
Παρά το γεγονός ότι η φον ντερ Λάιεν στην εναρκτήρια ομιλία της περιέγραψε σε γενικές γραμμές τι εννοεί με τον όρο «γεωπολιτική», είναι χρήσιμο να επιχειρήσουμε να προσδιορίσουμε σαφέστερα το περιεχόμενο αυτού του όρου, προκειμένου να κατανοήσουμε τις συνέπειες της χρήσης του στον τομέα της ενεργειακής πολιτικής. Βασικά, η γεωπολιτική αναφέρεται στην αλληλεπίδραση μεταξύ γεωγραφικών παραγόντων και εξωτερικής πολιτικής. Η γεωπολιτική ανάλυση αναδεικνύει τη σημασία των φυσικών πλεονεκτημάτων και των οικονομικών πόρων στη διαμόρφωση της εξωτερικής πολιτικής ενός κράτους.
Στον τομέα της ενεργειακής πολιτικής η γεωπολιτική προσέγγιση επικεντρώνεται στην ασφάλεια και στην εξωτερική προβολή ισχύος. Η διασφάλιση του ενεργειακού εφοδιασμού είναι ο κύριος στόχος, που επισκιάζει άλλες «παραδοσιακές» πτυχές της ενεργειακής πολιτικής, όπως η βιωσιμότητα και η ανταγωνιστικότητα. Σύμφωνα με αυτή τη λογική, η ενεργειακή ασφάλεια επιτυγχάνεται μέσω του ελέγχου τόσο του ενεργειακού εφοδιασμού, όσο και των διόδων μεταφοράς. Οι κυβερνήσεις αντιμετωπίζουν την ενέργεια ως στρατηγικό αγαθό και της επιφυλάσσουν έναν κεντρικό ρόλο στον σχεδιασμό της εξωτερικής ενεργειακής πολιτικής τους. Αυτό συνεπάγεται την πολιτική, ρυθμιστική και διπλωματική υποστήριξη στρατηγικών που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της πρόσβασης σε ενεργειακούς πόρους και της δυνατότητας μεταφοράς τους, συνήθως εις βάρος άλλων διεθνών δρώντων.
Η γεωπολιτική προσέγγιση έρχεται σε μεγάλο βαθμό σε αντίθεση με την αγοραία φιλελεύθερη προσέγγιση, που θεωρεί ότι ο ρόλος του κράτους περιορίζεται στη θέσπιση κανόνων και οι δυνάμεις της αγοράς είναι αυτές που καθορίζουν τη ροή της ενέργειας. Σύμφωνα με τη φιλελεύθερη προσέγγιση, η ενεργειακή μετάβαση μπορεί να στηριχθεί στο εμπόριο και στην αμοιβαία επωφελή διεθνή συνεργασία. Αντίθετα, η γεωπολιτική λογική προϋποθέτει τον ανταγωνισμό μεταξύ αντίπαλων μπλοκ, τον προστατευτισμό και την εστίαση στην αποφυγή της εξάρτησης από τις εισαγωγές∙ η συνεργασία μπορεί πραγματοποιηθεί μόνο στο πλαίσιο ομάδων «ομοφρονουσών» χωρών. Δεδομένου ότι η ΕΕ θεωρείται, εδώ και πολύ καιρό, ως ένας φιλελεύθερος δρων στον τομέα της ενεργειακής πολιτικής που δίνει έμφαση στην ανταγωνιστικότητα και τις ανοικτές αγορές, η υιοθέτηση μιας γεωπολιτικής προσέγγισης συνεπάγεται μια μείζονα απόκλιση από την προηγούμενη πρακτική της.
Πολιτικές και στρατηγικές: από την Πράσινη Συμφωνία στο Βιομηχανικό Σχέδιο
Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία μπορεί να θεωρηθεί ως ο οδικός χάρτης των πολιτικών που προβλέπει η ατζέντα της ΕΕ για το κλίμα. Οι πολιτικές αυτές παρουσιάστηκαν για πρώτη φορά σε μια Ανακοίνωση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, που εκδόθηκε τον Δεκέμβριο του 2019, και στη συνέχεια εξειδικεύτηκαν μέσω κειμένων στρατηγικής και νομοθετικών προτάσεων. Στο παρόν άρθρο εστιάζουμε στις πτυχές που αφορούν τις εξωτερικές δράσεις της ΕΕ, στις οποίες θα μπορούσε ενδεχομένως να εντοπιστεί μια ενδεχόμενη γεωπολιτική συμπεριφορά. Η Ανακοίνωση για την Πράσινη Συμφωνία έδινε έμφαση στην πολυμερή συνεργασία που έπρεπε να επιδιωχθεί σε διάφορα φόρουμ, όπως τα Ηνωμένα Έθνη, η ομάδα των G7, η ομάδα των G20 και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου, καθώς και στις εταιρικές σχέσεις με διάφορους φορείς, με στόχο την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής. Η έμφαση στη στήριξη των άμεσων γειτόνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ενείχε, βεβαίως, μια γεωπολιτική διάσταση∙ μπορεί να θεωρηθεί ως μια προσπάθεια επέκτασης της επιρροής της ΕΕ στις χώρες της Ανατολικής Εταιρικής Σχέσης και στη Νότια Μεσόγειο.
Ωστόσο, η Κίνα χαρακτηριζόταν τότε ως εταίρος, ενώ υπήρξε η διάθεση να δημιουργηθούν πράσινες συμμαχίες σε όλο τον πλανήτη. Επιπλέον, στο συγκεκριμένο κείμενο δεν υπήρχε αναφορά στις Ηνωμένες Πολιτείες και στην Διατλαντική Συμμαχία. Συνοπτικά, η Ανακοίνωση για την Πράσινη Συμφωνία –που συντάχθηκε πριν από την πανδημία της Covid-19 και την πρόσφατη κλιμάκωση της έντασης μεταξύ Δύσης και Ρωσίας και Δύσης και Κίνας– έθετε ως προτεραιότητα την ευρεία διεθνή συνεργασία και όχι τα θέματα γεωπολιτικής. Παρ' όλα αυτά, υπήρχαν και στρατηγικές σκοπιμότητες, όπως φάνηκε από τη δήλωση της πρόθεσης να καθοριστούν πρότυπα της ΕΕ που να ισχύουν σε όλες τις παγκόσμιες αλυσίδες αξίας, και να εφαρμόζεται μια εμπορική πολιτική που θα στηρίζει την οικολογική μετάβαση. Το σημαντικότερο είναι ότι προτάθηκε ένας Μηχανισμός Συνοριακής Προσαρμογής Άνθρακα (CBAM) για την αποτροπή της ατμοσφαιρικής ρύπανσης. Παρά τους διακηρυγμένους πράσινους στόχους του, αυτός ο μηχανισμός θα έχει επιπτώσεις στις εξωτερικές σχέσεις της ΕΕ, και γι’ αυτό τον λόγο έχει υποστεί τις επικρίσεις πολλών εταίρων ως μια μορφή «πράσινου προστατευτισμού».
Συνεργασία και ασφάλεια: οι στρατηγικές του 2020 για το υδρογόνο και τις κρίσιμες πρώτες ύλες
Το καλοκαίρι του 2020, η Επιτροπή δημοσίευσε τα εξής δύο κείμενα πολιτικής που αφορούσαν την ενεργειακή μετάβαση και είχαν μια σαφή διεθνή διάσταση: α) «Στρατηγική για το υδρογόνο με στόχο μια κλιματικά ουδέτερη Ευρώπη» και β) «Ανθεκτικότητα σε σχέση με τις κρίσιμες πρώτες ύλες: χάραξη πορείας με στόχο τη μεγαλύτερη ασφάλεια και βιωσιμότητα». Η στρατηγική για το υδρογόνο υπογράμμιζε τη σημασία του για την αποθήκευση ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, σε συνδυασμό με τις ηλεκτρικές στήλες, και για τη μεταφορά της.
Το πρώτο έγγραφο επικεντρωνόταν κυρίως στο εμπόριο και στις επενδύσεις με στόχο τη δημιουργία μιας Ευρωπαϊκής Συμμαχίας για το Καθαρό Υδρογόνο, καθώς και σε τεχνικές πτυχές όπως η μεταφορά (κατασκευή νέων υποδομών, αξιοποίηση των αγωγών φυσικού αερίου), η χρήση και η περαιτέρω προώθηση του υδρογόνου. Το τελευταίο σημείο της στρατηγικής, που αναφερόταν κυρίως στη διεθνή διάσταση του θέματος, υποστήριζε ότι «λαμβάνοντας υπόψη τους φυσικούς πόρους, τις φυσικές διασυνδέσεις και την ανάπτυξη της τεχνολογίας, οι χώρες της Ανατολικής Γειτονίας, ιδίως η Ουκρανία, και οι χώρες της Νότιας Γειτονίας πρέπει να αποτελέσουν εταίρους προτεραιότητας». Επιπλέον, διατυπωνόταν η άποψη ότι η ΕΕ πρέπει να ενισχύσει τη διεθνή ηγετική θέση της σε ό,τι αφορά «τα τεχνικά πρότυπα, τους κανονισμούς και τους ορισμούς σχετικά με το υδρογόνο», και να «διευκολύνει την ανάπτυξη μιας οργανωμένης διεθνούς αγοράς υδρογόνου σε ευρώ».
Παράλληλα, προβλεπόταν επίσης μια ευρύτερη συνεργασία, για παράδειγμα με την Αφρικανική Ένωση. Η εστίαση στις γειτονικές χώρες μπορεί να εξηγηθεί, τουλάχιστον εν μέρει, από τη φύση των αγορών υδρογόνου, οι οποίες είναι συνήθως περιφερειακές λόγω των μεταφορικών δυσκολιών. Γενικώς, ενώ οι γεωπολιτικές παράμετροι ήταν παρούσες, οι οικονομικές, τεχνικές και κλιματικές θεωρήσεις έπαιζαν σημαντικότερο ρόλο στη διαμόρφωση της ενεργειακής στρατηγικής. Αντιθέτως, στις πρώτες θέσεις της Ανακοίνωσης για τις Κρίσιμες Πρώτες Ύλες βρίσκονταν η ασφάλεια, η ανθεκτικότητα και η ανοικτή στρατηγική αυτονομία. Το κείμενο περιείχε τον κατάλογο των Κρίσιμων Πρώτων Υλών της ΕΕ για το έτος 2020 και αναφερόταν στις δυσκολίες που αντιμετωπίζει η διασφάλιση του εφοδιασμού, καθώς και στις δράσεις για την αύξηση της ανθεκτικότητας. Υπήρχε και εδώ αναφορά στη βιωσιμότητα, αλλά δινόταν πολύ μεγαλύτερη έμφαση στην ασφάλεια. Η Ανακοίνωση τόνιζε ότι η παραγωγή των Κρίσιμων Πρώτων Υλών συγκεντρώνεται σε μεγάλο βαθμό σε λίγες χώρες (π.χ. οι σπάνιες γαίες στην Κίνα, τα βορικά άλατα στην Τουρκία, η πλατίνα στη Νότια Αφρική)∙ κατά συνέπεια, η ΕΕ πρέπει να ενισχύσει τις εγχώριες προμήθειες, την ανακύκλωση και την επεξεργασία, αλλά και να διαφοροποιήσει τις εισαγωγές της από τρίτες χώρες. Το έγγραφο συνιστούσε τη δημιουργία στρατηγικών εταιρικών σχέσεων με τρίτες χώρες πλούσιες σε πόρους. Το αναφερόμενο εύρος των πιθανών εταίρων ήταν μεγάλο (άρχιζε από τον Καναδά και την Αυστραλία και έφτανε ως τις χώρες της Αφρικής και της Λατινικής Αμερικής, καθώς και στους γείτονες της ΕΕ), ενώ δινόταν επίσης έμφαση στη συνεργασία σε πολυμερή φόρουμ, όπως ο ΟΗΕ, η ομάδα των G20 και ο Παγκόσμιος Οργανισμός Εμπορίου (ΠΟΕ). Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το στίγμα της Ανακοίνωσης για τις Κρίσιμες Πρώτες Ύλες το έδωσε η γεωπολιτική, γεγονός που οφείλεται στο υψηλό επίπεδο ενεργειακής εξάρτησης της ΕΕ από το εξωτερικό. Πάντως, οι πιθανές λύσεις αυτού του προβλήματος αναζητούνταν σε ένα ευρύ φάσμα εταιρικών σχέσεων και διαλόγων.
Η Παγκόσμια Πύλη
Η Παγκόσμια Πύλη ήταν το τελευταίο σημαντικό κείμενο πολιτικής της Επιτροπής που αφορά, μεταξύ άλλων, την πράσινη μετάβαση, και το οποίο εκδόθηκε πριν από την επίθεση της Ρωσίας στην Ουκρανία τον Φεβρουάριο του 2022. Αποτελώντας σε μεγάλο βαθμό την απάντηση στην πρωτοβουλία «Belt and Road» [Ζώνη και Δρόμος] της Κίνας και στη φθίνουσα επιρροή της ΕΕ στη διεθνή σκηνή, η Παγκόσμια Πύλη αντανακλούσε τον αυξανόμενο στρατηγικό ανταγωνισμό, κάτι που ήταν εμφανές από την έκκληση που απηύθυνε για μια «συντονισμένη προσπάθεια μαζί με ομοϊδεάτες εταίρους», κυρίως με τις Ηνωμένες Πολιτείες και την ομάδα των G7. Παράλληλα, αναφερόταν σε «Συμπράξεις Συνδεσιμότητας» με την Ιαπωνία και την Ινδία, σε οικονομικά και επενδυτικά σχέδια που αφορούν στις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, της Ανατολικής Εταιρικής Σχέσης και της Νότιας Γειτονίας, καθώς και σε πράσινες συμπράξεις ΕΕ–Αφρικής. Ο κύριος στόχος της Πύλης ήταν η οικοδόμηση νέων και βιώσιμων υποδομών διασύνδεσης, μετά τις διαταραχές που προκάλεσε η πανδημία Covid-19. Αν και δεν δηλωνόταν ρητώς, το βασικό στοιχείο αυτής της στρατηγικής ήταν η μείωση της εξάρτησης από τις αλυσίδες εφοδιασμού που ελέγχονται από την Κίνα.
Μετάφραση - επιμέλεια: Χάρης Γολέμης
Σημείωση:
1. ΣτΕ: Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή καταρτίζει σε τακτά διαστήματα έναν κατάλογο των «κρίσιμων» για τη βιομηχανία της πρώτων υλών, με την κρισιμότητα μιας ύλης να καθορίζεται από δύο παραμέτρους: α) την οικονομική σημασία της για την οικονομία της ΕΕ από την άποψη της χρήσης των τελικών προϊόντων, και της προστιθέμενης αξίας στους αντίστοιχους τομείς μεταποίησης, και β) του κινδύνου εφοδιασμού, που αφορά τον κίνδυνο διαταραχής του εφοδιασμού με αυτήν την πρώτη ύλη στην ΕΕ.